Eindelijk positief verrast door de IND, voor hoe lang ….

Een korte weergave van de verandering in het beleid van de IND n.a.v. het Chavez-Vilchez arrest van het Europees Hof van Justitie.

 

Dordrecht, 26 oktober 2017:  In maart 2011 overwoog het Europees Hof van Justitie in de zaak van Ruiz Zambrano (C-34/09, ECLI:EU:C:2011:124 punt 42) dat artikel 20 VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen, daaronder begrepen beslissingen tot weigering van verblijf aan familieleden van een burger van de Unie, die tot gevolg hebben dat de burger van de Unie het effectieve genot van de voornaamste aan zijn status ontleende rechten wordt ontzegd. De tekst lijkt vrij helder en eenvoudig echter, de IND, als uitvoerder van het vreemdelingenbeleid in Nederland, trachtte de gevolgen van deze uitspraak voor het restrictieve toelatingsbeleid te minimaliseren. Dit is de IND ook gelukt tot mei 2017.

 

Verblijfsrecht EU burger in de EU:

 

Artikel 20 VWEU bepaalt dat een nationale burger van één van de lidstaten van de EU ook het burgerschap van de EU verkrijgt. Dit betekent dat hij of zij de rechten als EU burger, zoals neergelegd in de verschillende verdragen, ontvangt. Eén van deze rechten is het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. In de zaak van Ruiz Zambrano en zijn gezin, was er sprake van twee kinderen welke (vanwege nationaliteitswetgeving en het voorkomen van staatsloosheid) de Belgische nationaliteit hadden verkregen. De ouders hadden geen verblijfsrecht in België en moesten de Europese Unie verlaten. Hierdoor ontstaat er een situatie dat wanneer een staatsburger van een derde staat het recht wordt ontzegd te verblijven in de lidstaat waar zijn kinderen van jonge leeftijd, staatsburgers van die lidstaat en te zijnen laste, verblijven, en wordt geweigerd hem een arbeidsvergunning af te geven, de kinderen gedwongen worden de EU te verlaten. Er is namelijk van uit te gaan dat een dergelijke weigering ertoe zal leiden dat deze kinderen, burgers van de Unie, zullen worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten om hun ouders te volgen. Tevens loopt de betrokken persoon, indien hem geen arbeidsvergunning wordt afgegeven, het risico niet over voldoende bestaansmiddelen te beschikken om te voorzien in zijn eigen onderhoud en in dat van zijn gezin, wat er eveneens toe zou leiden dat zijn kinderen, burgers van de Unie, zouden worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten. In die omstandigheden zullen bedoelde burgers van de Unie in de feitelijke onmogelijkheid verkeren de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten uit te oefenen.

 

De IND verrast negatief:

 

De specialisten op het gebied van het vreemdelingenrecht gingen er vanuit dat de enige mogelijke interpretatie van het Zambrano arrest zou zijn dat in veel gevallen waarin een kind met de Nederlandse nationaliteit afhankelijk is van één of beide ouders er een verblijfstitel zou moeten worden verleend voor deze ouders. De IND verraste in negatieve zin!

 

De IND interpreteerde het arrest dusdanig streng dat amper een handvol aanvragen werd ingewilligd en dat onder strikte voorwaarden. Het beleid van de IND was dat als er één ouder was in Nederland die rechtmatig verblijf heeft en voor het kind kon zorgen er geen rechten konden worden ontleend aan het Zambrano arrest (zie o.a. het toen geldende B10/2.2. Vreemdelingencirculaire). In de praktijk bleek dat de IND al heel snel aannam dat het kind kon worden verzorgd. Zelfs als de (Nederlandse) vader nimmer het gezag over het kind heeft gehad en geen enkele aanstalten tot vaderschap heeft genomen, werden dergelijke beroepen op het arrest afgedaan met de vermelding dat er nog een (Nederlandse) vader is die het kind in theorie zou kunnen verzorgen. Zelfs indien er psycho-sociale problemen spelen bij de andere ouder kan een beroep op het arrest worden afgewezen, als deze persoon met behulp van overheidsinstanties (zoals bureau jeugdzorg, etc.) de zorg op zich zou kunnen nemen. In de praktijk betekende dit dat een geslaagd beroep op het Zambrano arrest enkel mogelijk was als beide ouders geen rechtmatig verblijf hadden in Nederland, de Nederlandse ouder in de gevangenis verblijft en/of de Nederlandse ouder niet meer traceerbaar is (zie hiervoor punt 66 en 67, voor het standpunt van de Nederlandse regering op dit punt C-133/15, ECLI:EU:C:2017:354). Het Zambrano arrest werd daarmee zodanig ingeperkt dat het nuttige effect van deze uitspraak volledig verloren ging, samen met het vertrouwen van velen in de redelijkheid van het beleid van de IND.

 

De IND verrast positief:

 

Zes jaar later spreekt het Europees Hof van Justitie wederom over een soortgelijke zaak en is helder in zijn bewoordingen. In de zaak van Chavez-Vilchez (C-133/15, ECLI:EU:C:2017:354) geeft het Hof een verdere verduidelijking van de eerdere arresten (zoals Zambrano) over artikel 20 VWEU. Wat opvalt is dat het Hof geen nieuwe rechtsoverweging opstelt, maar veelal herhaalt wat zij reeds heeft overwogen in andere arresten en vervolgens de logische en redelijke invulling daarvan uitwerkt. Het Hof overweegt, in weerwil van de IND, dat terdege relevant is wie het gezag over het kind heeft en of de wettelijke, financiële of affectieve last van dat kind berust bij de ouder die onderdaan van een derde land is. Aangaande deze laatste omstandigheid is het volgens het Hof de afhankelijkheidsverhouding tussen de burger van de Unie en de onderdaan van het derde land aan wie een verblijfsrecht wordt geweigerd, die het nuttig effect van het burgerschap van de Unie in het geding kan brengen, aangezien die afhankelijkheid ertoe zal leiden dat de burger van de Unie als gevolg van die weigering gedwongen zal zijn het grondgebied van de Unie te verlaten. In elke zaak dient aldus te worden bepaald welke ouder de daadwerkelijke zorg over het kind heeft en of er een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen het kind en de ouder die onderdaan is van een derde land. In het kader van die beoordeling dient de IND rekening te houden met het recht op eerbiediging van het gezinsleven. Het Hof gaat zelfs nog verder in haar verduidelijking en herhaalt nogmaals dat voor die beoordeling de omstandigheid dat de andere ouder, burger van de Unie, daadwerkelijk alleen de dagelijkse daadwerkelijke zorg voor het kind kan en wil dragen, een gegeven dat relevant is, maar dat op zich niet volstaat om te kunnen vaststellen dat er tussen de ouder die onderdaan van een derde land is en het kind niet een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat het kind genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten indien aan die onderdaan van een derde land een verblijfsrecht werd geweigerd.

 

Het Chavez-Vilchez arrest borduurt ontegenzeggelijk voort op de eerdere arresten van het Hof (zoals Zambrano en Dereci e.a. C-256/11 ECLI:EU:C:2011:734). Daardoor kwam al snel de strikte interpretatie van de IND van deze arresten naar de voorgrond. Jaren zien de vreemdelingenspecialisten uitspraken van nationale en Europese rechters, nieuwe verdragen en veranderende EU regelgeving voorbij komen en al jaren heeft de IND getracht deze zo strikt mogelijk uit te leggen om vorm te geven aan het politiek correcte restrictieve toelatingsbeleid. De verwachting bij ondergetekende en anderen was dan ook dat dit evenzo zou gebeuren met het Chavez-Vilchez arrest, ondanks de duidelijke bewoording. Echter, deze keer lijkt de IND positief te verrassen. De praktijk leert thans dat de IND veel aanvragen op grond van dit arrest toewijst. Deze derdelanders ontvangen dan een verblijfsvergunning als verzorgende ouder van een EU burger. De vraag die voorligt is hoe ver het arrest strekt, welke situaties onder het arrest vallen en hoe ver de IND bereid is het arrest in het voordeel van de verzorger van de EU burger uit te leggen. Enkel de tijd zal het leren.

 

De praktijk:

 

De IND is in ieder geval een stap dichter bij de juiste invulling van het recht op grond van artikel 20 VWEU gekomen. De arresten zien met name op minderjarige kinderen die gedwongen worden de EU te verlaten doordat hun verzorgende ouder de EU moet verlaten. Zo heeft de IND het in een beslissing ook vervat. Eén van de voorwaarden in deze beschikking luidt: U bent de ouder van een minderjarig kind. Ondergetekende heeft reeds een beslissing ontvangen van de IND waarin het niet voldoen aan deze enkele voorwaarde een afwijzing betekende. Is dit nu terecht?

 

Dit is onterecht. De kern van artikel 20 VWEU is o.a. het recht om zich vrij op het grondgebied van de EU te verplaatsen en er te verblijven. Dit recht is niet voorbehouden aan minderjarige EU burgers maar komt toe aan alle EU burgers. De voorwaarde van de IND kan dan ook niet in lijn zijn met het doel van de arresten van het Hof. De achterliggende gedachte is niet gelegen in de minderjarigheid van de EU burger, maar in de afhankelijkheid en/of zelfredzaamheid van deze EU burger. Uiteraard is het duidelijkste voorbeeld van deze afhankelijkheidsrelatie, de relatie tussen kind en ouder. Dit is echter, niet de enige afhankelijkheidsrelatie denkbaar, die tot een gedwongen vertrek van de EU burger uit de EU kan leiden. Een voorbeeld kan zijn de relatie tussen een verzorgende ouder (derdelander) en het meerderjarige gehandicapte kind. Volgens de voorwaarde zou deze persoon niet voldoen aan de criteria. Echter, er is veel voor te zeggen dat dit meerderjarige kind een duidelijke afhankelijkheidsrelatie heeft met zijn ouder. Zonder deze ouder zou het meerderjarige kind niet goed kunnen functioneren (afhankelijk van de ernst en specifieke handicap). De IND kan stellen dat het meerderjarige kind zich kan beroepen op de verschillende overheidsinstanties voor hulp. Echter, is dit een redelijke uitleg van hetgeen het Hof heeft beoogd in de voornoemde arresten? Ondergetekende meent van niet. Nogmaals, de kern ligt besloten in het recht om in de EU te mogen verblijven. Elke vorm, situatie of scenario dat ertoe kan leiden dat een burger van de EU gedwongen wordt de EU te verlaten en daardoor zijn recht om zich vrij op het grondgebied te begeven niet kan uitoefen zou moeten leiden tot een verblijfstitel voor de persoon (derdelander) waarvan het vertrek uit de EU tot deze situatie zou leiden.

 

Slotgedachte:

 

Betekent dit dat ook een Nederlandse volwassen man/vrouw hierop een beroep kan doen als er sprake is van afhankelijkheidsrelatie met een volwassen derdelander? Of een Nederlands gezond meerderjarig kind, met een afhankelijkheidsrelatie met een volwassen derdelander moeder of vader?

 

In het arrest Chavez-Vilchez werkt het Hof enkel de situatie van de daar voorliggende casus uit. Om te kunnen concluderen dat er sprake zal zijn van een gedwongen vertrek uit de EU van een burger van de EU moeten eerst alle betrokken omstandigheden worden meegenomen. Meer in het bijzonder: (1) de leeftijd van het kind, (2) zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, (3) de mate van zijn affectieve relatie zowel met de ouder die burger van de Unie is als met de ouder die onderdaan van een derde land is, (4) evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden. Een restrictieve interpretatie van het arrest zou op basis van deze uitleg kunnen zijn dat het enkel gaat om de ouder – kind relatie en meer specifiek om de minderjarige kind – ouder relatie. Ondergetekende meent dat alsdan de kern van het te verdedigen recht geweld wordt aangedaan en dit een te restrictieve uitleg zou zijn van het arrest, de intentie van het Hof en de achterliggende rechten van de EU burger.

 

Zou de IND de wereld van “vreemdelingenrechters”, “vreemdelingenadvocaten”, vrijwilligers en vreemdelingen positief verrassen of negatief niet verrassen? De tijd zal het leren.

 

Advocaat mr. M.J. Paffen,

 

MP Advocatuur

Posted in verhalen.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *